解读尼日利亚新博彩法规：面向体育博彩和赌场运营商的2026年监管指南

1. 导言

尼日利亚是非洲人口最多的国家，也是非洲增长最快的博彩和投注市场之一，这主要得益于体育博彩的广泛参与以及不断扩大的生态系统——该生态系统如今已涵盖在线赌场、虚拟体育、彩票和促销性博彩。 尽管该行业在商业上取得了显著增长，但其监管环境历来较为分散，这源于联邦与州级监管框架之间一种若即若离的共存状态。.

二十多年来，博彩监管表面上由《2005年国家彩票法》规范，该法设立了国家彩票监管委员会（NLRC）作为联邦许可机构，同时各州还设有监管机构，这些机构在立法支持和执法能力方面各不相同。 这种双重监管结构导致了监管职能重叠、监管不确定性，并给运营商——尤其是那些从事跨司法管辖区或数字博彩活动的运营商——带来了合规效率低下等问题。.

2024年11月22日，尼日利亚最高法院裁定，彩票、博彩和赌博属于各州政府专属立法权限范围内的残余事项，这一监管平衡由此发生了根本性改变。.[1] 该裁决实际上使《2005年国家彩票法》下的联邦许可框架失效。此后，通过《2025年中央博彩法案》试图重新将监管权集中到联邦层面的立法尝试未获总统批准，总统重申，根据《宪法》，博彩监管不属于联邦立法权限的范围。.

在这场宪法调整之后，尼日利亚博彩业已过渡到由州政府主导的监管体系。 已有二十多个州组建了“尼日利亚各州博彩监管机构联合会”（FSGRN），并建立了“地方互惠许可框架”，通过“通用互惠证书”（URC）促进跨州运营。由此，国家彩票监管委员会的职责范围实际上已仅限于联邦首都特区。.

本文探讨了尼日利亚当前规范博彩和投注活动的法律与监管框架，重点分析了其宪法基础、主要许可制度以及实践建议。.

2. 宪法框架：谁负责监管博彩业？

2.1 尼日利亚立法机构的架构

关于“谁负责监管尼日利亚博彩业”这一问题的答案，从根本上说是一个宪法架构问题。《1999年尼日利亚联邦共和国宪法》（经修订）通过第二附表中规定的三元结构，将立法权划分给联邦政府和各州政府。 第二附表第一部分所载的“专属立法清单”列举了六十八项事项，国民议会对此拥有专属立法权。第二部分的“并行立法清单”则列明国民议会和各州议会均可就相关事项立法，若发生冲突，以联邦法律为准。 不属于上述两类事项的所有事项均为残余事项，专属于各州管辖。.[2] 不存在第四类。一个主体要么出现在这两份清单之一中，要么就属于各州。.

正是在这一框架下，对彩票、博彩和赌博活动的监管问题引发了争议。无论是“彩票”还是“赌博”，在“专属立法清单”或“并行立法清单”中均未出现。.

2.2 长达十六年的争端

尽管这一宪法逻辑在宪法文本中显而易见，但在《2005年国家彩票法》颁布后的近二十年间，联邦政府对此提出了异议。联邦政府的立场基于《专属立法清单》中的第62、67和68项。 第62项涉及贸易和商业，联邦政府的论点将彩票和博彩视为商业交换的工具，认为其经常通过电子手段跨越州界，因此理应受国家监管。这一论点得到了中级法院的认可。.

在此背景下，各州的平行监管框架仍在运作，从而形成了一种双重许可环境：运营商既要履行联邦义务，又要履行州级义务，而这两者均缺乏明确的宪法依据。.

拉各斯州联合埃基蒂州，通过编号为SC/1/2008的起诉传票，将此案直接提交至最高法院，请求法院裁定彩票和博彩活动不属于国民议会的立法权限范围，并裁定《2005年国家彩票法》与《宪法》相抵触。.

2.3 最高法院的裁定

2024年11月22日，最高法院一个由七名法官组成的合议庭就……作出了全票通过的判决。 拉各斯州总检察长等诉联邦总检察长等, ，从而最终解决了这一争议。法院驳回了联邦政府援引第62、67和68项的请求。.

法院在判决书第67页和第68页中声明，彩票和博彩既不属于“专属立法清单”中的项目，也不属于该清单中任何项目的附带或补充事项。它们也不属于“并行立法清单”。因此，它们属于各州议会专属立法权限范围内的剩余事项。 《2005年国家彩票法》被宣告整体违宪，并颁布了一项永久禁令，禁止联邦政府及其机构在联邦任何一州实施该法的规定。.

2.4 关于网络游戏的论点及其驳斥

该裁决出台后，《2025年中央博彩法案》的支持者提出了一项基于“专属立法清单”的新宪法论点，主张由于“电信”和“互联网服务”已被纳入联邦管辖范围，因此根据此类活动所采用的媒介形式，联邦对所有在线和远程博彩活动的监管权限必然随之延伸。.

该法案虽已成功通过国民议会审议，但未获得总统的批准。 总统在拒绝签署时指出，彩票、博彩以及对机会游戏的监管，根据《宪法》仍属于各州的专属立法权限范围内的残余事项。他进一步强调，联邦政府的监管权限受到宪法限制，不能仅因某项活动通过电信基础设施得以实施，就通过推论的方式予以扩大。.[3] 因此，总统重申，联邦立法权限始于并止于《宪法》的明确规定，不得扩大至对那些按性质应归类为“残余事项”的领域行使控制权。.

3. 2024年11月后的许可格局

3.1 此前各州监管规定参差不齐

最高法院的裁决并非造成了监管真空，而是将多年来自然形成的碎片化体系正式化了。 在2024年11月之前，包括拉各斯、里弗斯、奥贡和高原在内的多个州已建立了各自的博彩监管机构、许可框架和法定文书，这些制度与国家博彩监管委员会（NLRC）的国家监管体系并行运作，且往往与其存在冲突。如今，这一冲突已在宪法层面得到解决，裁决结果对各州有利。.

3.2 拉各斯州的模式：一个基准司法管辖区

就业务量、市场价值和监管成熟度而言，拉各斯州是尼日利亚首屈一指的博彩管辖区。 《2021年拉各斯州彩票与博彩管理局法》设立了拉各斯州彩票与博彩管理局（LSLGA），作为拉各斯州彩票委员会的继任机构，其职权范围涵盖实体和在线运营，包括赌场、体育博彩、彩池投注、彩票、 博彩机、促销竞赛及刮刮卡。.

LSLGA 颁发的许可证主要涵盖以下类别：体育博彩、赌场、彩票运营商、博彩机、彩池投注以及促销许可。.

该管理局的管辖范围涵盖各类别中的实体和数字两个层面。因此，向拉各斯居民提供在线体育博彩平台的运营商，除须遵守其接受投注的其他各州所规定的各项要求外，还必须获得相应的LSLGA许可证，并符合其技术标准和消费者保护标准。.

3.3 联邦首都特区监管办公室

根据最高法院的裁决，联邦首都特区管理局设立了联邦首都特区彩票监管办公室（FCTA-LRO），作为联邦首都特区内的主管博彩监管机构。阿布贾是该国仅次于拉各斯的第二大博彩市场，FCTA-LRO已被指定负责对以下类别的活动进行许可和监管： 零售彩票、消费者促销活动、体育博彩、慈善及社区抽奖、固定赔率彩票和互惠式彩票、赌场博彩，以及互动博彩（包括移动增值服务和电信运营商支持的博彩）。有意为联邦首都特区居民提供服务或维持实体

3.4 地方互惠许可框架

判决后最重要的进展之一，是尼日利亚各州博彩监管机构联合会（FSGRN）作为各州博彩监管机构的协调平台正式成立。 2025年5月7日，在拉各斯举行的签字仪式上，由二十多个成员州组成的FSGRN正式通过了《次国家互惠许可框架》，并推出了一项名为“通用互惠证书”（URC）的统一许可文书。.

URC 的设计旨在解决各州许可制度造成的碎片化问题，使运营商能够凭单一授权，在所有参与州内合法开展指定的博彩活动。 从实际操作来看，URC消除了在成员管辖区内逐个州单独申请许可的必要性。不过，URC的适用范围并非无限：它专门适用于在线体育博彩、在线赌场运营、公共在线彩票服务以及促销竞赛，并不涵盖所有类别的博彩活动。 根据该框架颁发的许可证由FSGRN秘书处负责管理，并获得所有成员州的联合认可，这体现了各参与管辖区在统一许可标准、合规监督及消费者保护方面的集体监管承诺。.

该框架还出台了过渡性救济措施，旨在减轻最高法院的裁决对运营商的财务影响——这些运营商此前曾为国家彩票监管委员会（NLRC）的许可证支付了巨额费用，但这些许可证随后被认定无效。 根据FSGRN制度，符合《框架》资格要求且有资格进行过渡的运营商，其2025许可年度的许可证费用可获全额豁免。自2026年1月1日起，将恢复收取常规的续期费和监管费。.

尽管URC制度意义重大，但它尚未成为一项全面的国家解决方案。 仍有相当数量的州未加入 FSGRN 框架，既未采纳互惠安排，也未建立本州特有的许可制度。在这些管辖区，URC 不具有法律效力，对于希望向非成员州居民提供博彩服务的运营商而言，其监管地位仍不明朗。 尽管互惠框架随着时间的推移可能会鼓励更多州参与其中，但运营商和投资者应基于以下前提行事：URC目前仅在参与成员州内提供确定性，并未解决全国范围内的监管空白。.

4. 建议

鉴于最高法院的裁决以及地方许可体系的不断演变，投资者和博彩运营商在进入尼日利亚市场或在此市场拓展业务之前，应制定周密的合规与架构策略。主要建议包括以下几点：

1. 1. 将基于州的许可作为合规的主要基础： 投资者应基于以下前提行事：尼日利亚的博彩监管现已成为宪法规定的各州事务，市场准入必须以各州颁发的有效许可证（或各州支持的互惠协议）为依据，而非基于以往关于联邦政府管辖权的假设。.
2. 在涉及多个州的业务中使用URC（如适用）： 如果运营商拟提供的服务属于《普遍互惠证书》（URC）所涵盖的类别，则应将URC视为在FSGRN成员国之间进行跨州扩张的首选途径。 投资者应确认拟提供的产品仅限于在线体育博彩、在线赌场运营、公共在线彩票服务或促销竞赛，因为这些类别之外的活动可能仍需单独申请各州的许可证。.
3. 在上线前对各州的监管覆盖情况进行审核： 这一点尤为关键，因为仍有相当数量的州未纳入FSGRN框架，且尚未颁布全面的博彩立法。在这些司法管辖区，合法运营的法律依据可能存在不确定性，且可能因行政部门的临时性举措、税收征管措施或追溯性监管要求而产生合规风险。 因此，运营商应采取分级风险策略，区分以下三类情况：(i) 受《统一博彩法规》（URC）管辖的FSGRN成员州；(ii) 拥有独立许可制度的州；以及 (iii) 没有明确法定框架的州。.
4. 在交易尽职调查中重新评估旧版NLRC许可证的有效性： 对于涉及现有运营商的收购或融资交易，投资者应将NLRC颁发的许可证视为在法律上存在限制，且不足以支持全国范围内的运营。监管尽职调查应确认该运营商是否已转为URC监管范围，或持有有效的州级许可证。.
5. 聘请专业人士提供服务： 鉴于尼日利亚判决后博彩监管环境的技术性及快速演变的特点，运营商和投资者应聘请 经验丰富的法律专业人士 同时，还可为市场准入、许可策略及合规架构提供指导。这对于解读各州具体的许可要求、管理URC申请、规划跨多个司法管辖区的运营架构、针对投资或收购开展监管尽职调查，以及降低在非成员州面临执法行动的风险而言，尤为重要。.
6. 结论

随着最高法院宣布《2005年国家彩票法》无效，以及国家彩票监管委员会（NLRC）丧失全国性监管权，尼日利亚博彩和投注行业经历了重大的宪法层面的转变。 博彩监管现已被明确确立为各州专属立法权限内的残余事项，而总统拒绝批准《2025年中央博彩法案》的举动进一步巩固了这一立场。.

尽管FSGRN和《通用互认证书》的推出为参与管辖区域内的跨州许可提供了切实可行的途径，但由于部分州未参与其中，该框架仍不完善。因此，运营商和投资者必须采取以各州为重点的合规策略，并在进行市场扩张时，通过审慎的管辖区域风险评估和法律协助来推进。.

 

作者

Felicia Ayeomoni

协理

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[1] 拉各斯州总检察长及21名共同被告诉联邦总检察长及15名共同被告案 (2024) JELR 114343 (SC)

[2] 《1999年尼日利亚联邦共和国宪法》（经修订），第4条第7款第(a)项

 

[3] < https://www.thisdaylive.com/2025/12/25/tinubus-refusal-to-sign-central-gaming-bill-a-constitutional-and-political-examination/ > 访问日期：2026年5月12日。.