评估总统宣布紧急状态对尼日利亚国家治理结构的宪法后果：分析对行政和立法部门的影响

导言

2025 年 3 月 18 日，尼日利亚总统博拉-艾哈迈德-蒂努布在全国电视讲话中发布公告，宣布该国产油区河流州进入紧急状态。总统做出这一决定的理由是，情报报告显示，激进组织实施了一系列令人震惊的破坏输油管事件。他进一步断言，州内持续不断的政治冲突，特别是州长与州议会之间的冲突加剧了危机，导致治理和执法工作瘫痪。[1] 总统认为，由于州政府未能解决这些安全漏洞，联邦有必要进行干预。因此，作为紧急措施的一部分，总统暂停了河流州州长、副州长和州议会所有议员的职务。然而，州政府的司法部门并未被列入停职范围，尽管进行了剧烈的政治重组，但法院仍在运作。

总统的行动引发了广泛的辩论，提出了关于总统在联邦单位内宣布紧急状态的宪法权力范围的关键问题。特别是，人们对这一权力是否延伸至暂停正式当选的州长和州议会议员的权力表示关切，因为他们的权力来自选民。有鉴于此，本文试图批判性地研究这种行政行为的宪法影响，特别是其对州治理结构的影响。文章还将进一步探讨总统宣布紧急状态在多大程度上可以合理地改变州一级行政和立法部门之间的权力平衡。此外，分析还将探讨在尼日利亚联邦制度框架内暂停当选州官员职务的合法性和合宪性。

尼日利亚宣布紧急状态的宪法框架

紧急状态是指政府被赋予紧急法律权力，以指导国家度过危机或特殊情况，从而保护其公民。[2]

作为一个民主管理的国家，尼日利亚在 1999 年《宪法》（经修订）的至高无上的地位下运作，该宪法是本源-宪法是法律权威的最终来源。宪法》不仅确立了治理的基本原则，还规定了政府三大部门：行政、立法和司法部门的权力和职能。

在这一宪法框架内，尼日利亚总统被赋予特定权力，以应对国家安全、公共秩序或联邦任何地区的稳定所面临的严重威胁，其中包括宣布紧急状态。这项权力的法律依据如下 尼日利亚联邦共和国 1999 年《宪法》第 305 条该条概述了在何种情况下 紧急状态 可以宣布。

根据第 305 条的规定，总统可通过在《联邦政府公报》上发表文书的方式发布《紧急状态公告》。[3] 然而，这项权力并不是孤立行使的，而是受到立法监督的。一旦宣布进入紧急状态，总统必须向参议院议长和众议院议长递交公告副本。[4] 收到公告后，两位会议主持者必须召集各自的立法会议厅进行审议，并通过正式决议决定批准还是否决公告。[5] 立法机构批准总统宣布紧急状态的权力强调了制衡原则，确保总统不会任意或超越宪法限制行使权力。

虽然总统有权宣布紧急状态，但这种权力并不是绝对的，只有在《宪法》规定的特定实质性情况下才能援引。 1999 年《宪法》（经修订）第 305（3）条.这些情况包括

战争或入侵迫在眉睫--如果尼日利亚处于战争状态或面临入侵、武装冲突或卷入战争状态的迫在眉睫的威胁，总统可宣布进入紧急状态。[6]
公共秩序和安全崩溃--如果联邦或联邦任何地区的公共秩序或公共安全实际或明显存在崩溃的危险，以至于需要采取非常措施来恢复安全，则可宣布进入紧急状态。[7]
灾害或公共危险 - 为应对自然灾害、环境危机或联邦面临的其他生存威胁，也可宣布进入紧急状态。[8]
州政府请求--如果州长正式请求联邦干预，以应对超出该州管理能力的危机，则可宣布进入紧急状态。[9]

博拉-艾哈迈德-蒂努布总统宣布里弗斯州进入紧急状态的权力符合《宪法》规定。 1999 年宪法》（经修订）第 305（3）（c）和（d）条该条规定，在下列情况下可作出此类声明 公共秩序和公共安全实际或即将崩溃.宪法框架规定，当正常的国家结构无法控制危机时，可采用紧急状态作为恢复稳定的机制。在目前的案例中，总统列举了日益猖獗的激进活动，特别是破坏石油管道的行为，以及州长与州议会之间严重的政治危机，他认为这些都是造成治理瘫痪的原因。

根据 第 305(3)(c)条如果公共秩序和安全已经崩溃到需要采取非常措施来恢复正常的程度，则可宣布进入紧急状态。鉴于激进组织构成的安全威胁，再加上缺乏有效的国家主导的应对措施，可以说局势已经达到了这一门槛。此外、 第 305(3)(d)条 当出现公共秩序和安全崩溃的明显危险时，允许采取主动干预措施，这表明即使危机没有完全升级，联邦也有必要采取行动防止危机进一步恶化。

即使承认总统的行动构成宣布紧急状态，但在通过国民议会决议获得正式批准之前，该行动在法律上仍然是不成熟的。[10] 根据 1999 年《宪法》的规定，总统无权单方面宣布紧急状态。

宣布紧急状态对国家行政和立法管理的影响

按照惯例，当联邦总统宣布进入紧急状态时，州的行政部门（主要包括州长和副州长）以及立法部门（州议会）会根据总统的授权暂停行使职权，行政人员通常会被任命为军官，负责监督州内事务，直至恢复正常。

1962 年，时任国家总理的已故塔法瓦-巴莱瓦宣布进入紧急状态，以缓解西部地区的危机。该地区进入紧急状态，摩西-马耶科杜米博士被任命为行政长官。[11] 2004 年，由于高原州发生宗教屠杀事件，前总统奥卢塞贡-奥巴桑乔宣布该州进入紧急状态。时任州长约书亚-达里耶与州议会一起被停职，克里斯-阿里少将被任命为行政长官。2006 年，前总统奥卢塞贡-奥巴桑乔（Olusegun Obasanjo）宣布埃基蒂州进入紧急状态，以遏制因州长阿约-法约斯（Ayo Fayose）被弹劾而引发的政治动乱，阿德通吉-奥卢林准将被任命为行政长官。另一方面，前总统古德勒克-埃伯勒-乔纳森在 2013 年和 2014 年宣布博尔诺州、约贝州和阿达马瓦州进入紧急状态时，选择了背离这一先例，而是保留了所有州政府职能部门。他在 2011 年宣布博尔诺州和高原州的一些地方政府地区进入紧急状态时也遵循了同样的程序。[12]

在本案中，现任总统博拉-艾哈迈德-蒂努布宣布里弗斯州进入紧急状态，并暂时中止了该州州长 Siminalaya Fubara、副州长 Ngozi Odu 和里弗斯州议会全体议员的职务，以平息因州长与州议会之间紧张关系升级而即将发生的暴力事件。

河流州政府行政和立法部门的停职引发了一个重大问题：总统是否拥有宪法赋予的权力，在行使宣布紧急状态的权力的同时，暂停选举任命的州长和州议会，并任命一名行政长官。

不同的宪法专家对这一问题进行了论证，司法当局也对这一问题做出了细致入微的解释。

法学教授伊策-萨盖（Itse Sagay）在其论文中指出："《宪法》第 11 条（该条包含在紧急状态下可行使的所有权力）的整个主旨表明，宣布紧急状态的目的是联邦政府与州政府之间的合作努力，州政府的机关、州长、众议院和司法机构都在充分发挥作用"。[13] 他认为，根据《尼日利亚联邦共和国宪法》（修订版）第 11 条的规定，即使在紧急状态期间，州政府、众议院和司法机构等州级机构也应继续运作，而不是被联邦当局完全中止或取代。

尼日利亚律师协会（NBA）是该国律师的代表机构，该协会通过其主席马齐-阿法姆-奥西格韦（Mazi Afam Osigwe，SAN）发表声明，对河流州州长、副州长和众议院的停职表示关切，并指出："1999 年《宪法》并未赋予总统以紧急状态为幌子，暂停或以其他方式阻止民选州长、副州长或州立法机构成员行使其职能的权力。相反，《宪法》第 188 条规定了罢免州长和副州长的明确程序。同样，罢免众议院议员和解散议会也受宪法条款和选举法的制约，但在目前情况下，这些条款和法律似乎都未得到遵守。在这种情况下，这些规定都没有得到遵守"。[14] 该机构重申，宣布紧急状态并不会自动解散或中止民选州政府，《宪法》也没有授权总统单方面解除或更换民选官员--这种行为等同于违宪篡权，从根本上破坏了尼日利亚的联邦结构。[15]

然而，联邦总检察长兼司法部长 Lateef Fagbemi 却对暂停河流州州长、副州长和众议院议员的职务持相反意见。法格贝米在为博拉-蒂努布总统宣布紧急状态辩护时声称，福巴拉不仅未能阻止袭击，还间接鼓励了武装分子。[16] 他还承认，国民议会拥有对停职的最终决定权，有权批准或否决停职，而国民议会在几天后就批准了停职。

对于政府当选成员的停职，也有司法声明。在联邦总检察长诉阿比亚州总检察长及其他人一案中，联邦总检察长对阿比亚州总检察长及其他人做出了判决、[17] 尼日利亚最高法院认为，州长罢免当选的主席和议员以及任命唯一的管理者或看守委员会来管理地方政府委员会是非法和违宪的。

在埃基蒂州州长及其他人诉 Olubunmo 及其他人一案中、[18] 时任埃基蒂州州长卡约德-法耶米解散了地方政府委员会，罢免了民主选举产生的委员会主席，并任命了看守委员会，C.C Nweke 法官批评说："因此，简单地说，这些官员的当选和任期都具有宪法效力。因此，在不违反宪法的情况下，不能对其进行限制。

宣布紧急状态对邦政府行政和立法部门影响的比较分析：美国和印度的案例研究

美利坚合众国

1979 年 11 月，吉米-卡特总统宣布全国进入紧急状态，以应对伊朗人质危机，并发布行政命令冻结伊朗政府资产。虽然伊朗在 1981 年罗纳德-里根就职当天释放了人质，但里根在整个总统任期内每年都延长卡特宣布的紧急状态。随后的几任总统不仅维持了 1979 年的紧急状态，还多次宣布了自己的紧急状态。[19]

当唐纳德-特朗普于 2025 年 1 月 20 日开始他的第二个任期时，美国大约有 40 个有效的紧急状态声明。就职当天，他又发布了两项声明：国家能源紧急状态和美墨边境紧急状态。[20]

值得注意的是，在美国，总统宣布紧急状态从未导致州长停职或免职，因为联邦制度即使在危机中也保留了州自治权。虽然总统可以调动联邦资源并实施紧急措施，但州治理的行政权力仍属于州长。

印度

在印度，总统可以根据《宪法》宣布紧急状态，赋予中央政府广泛的权力。第 352 条允许在战争、外来侵略或武装叛乱的情况下实施国家紧急状态。[21] 通常所说的 "总统规则 "允许在州政府无法按宪法规定运作时将其解散，将行政权移交给州长，解散或暂停州立法机构。[22]

美国的紧急权力并不延伸至罢免各邦邦长，而印度与美国不同，其宪法框架允许联邦直接干预各邦的治理，这往往会引发政治争议。

提交

1999 年《宪法》第 305 条赋予总统宪法权力，当公共秩序和安全出现重大混乱时，总统可在尼日利亚任何地区宣布进入紧急状态。然而，这项权力并不是绝对的，因为它受到立法监督，需要国民议会的批准，以防止潜在的行政越权。这项宪法规定的主要目的是维护国家主权和安全，同时确保遵守民主原则和法治。在本案中，蒂努布总统宣布河流州进入紧急状态完全属于宪法赋予他的权力范围，因此在法律上仍然有效。

紧急状态允许联邦政府部署安全人员，实施必要的限制，并执行旨在恢复稳定的紧急措施。尽管如此，紧急状态本身并不解散或暂停受影响州的民主机构，也不授权罢免没有被认定违反宪法的正式当选官员。从这个角度来看，总统暂停州长、副州长和河流州议会全体议员的职务，显然是超越了宪法的规定，也是对赋予总统的紧急权力的滥用。

河流州州长和副州长是民选代表，拥有合法的宪法授权，在紧急状态下将他们免职或停职违背了联邦制的基本原则和分权原则。1999 年《宪法》并未规定由总统任命临时行政长官来替代州长。相反，《宪法》明确规定了罢免州行政长官的合法程序，必须按照正当程序严格遵守。

同样，暂停或解散河流州议会也破坏了代议制民主和宪法治理的原则。作为政府的一个独立部门，立法机构在立法和监督方面发挥着至关重要的作用，即使在危机时期也是如此。援引紧急状态不应成为实施直接联邦控制或规避既定宪法程序的借口。这种做法不仅会侵蚀民主体制，还会为尼日利亚联邦结构中的行政越权开创一个危险的先例。

建议

为确保宣布紧急状态符合宪法原则，不破坏尼日利亚的民主结构，应考虑以下建议：

遵守宪法规定和联邦制
联邦政府在行使紧急权力时必须严格遵守 1999 年《宪法》的规定。虽然总统有权宣布紧急状态，但在执行此类措施时应尊重尼日利亚的联邦制度，不得侵占州政府的自治权。
不暂停当选州官员的职务
总督、副总督和众议院不应以紧急治理为幌子而被停职或罢免。相反，应加强他们的作用，以确保在宪法框架内继续有效治理。任何针对民选官员的纪律措施都应遵循《宪法》规定的法律程序，如弹劾或司法程序。
紧急情况下的合作治理

联邦政府不应诉诸直接的联邦干预，而应优先考虑与州政府合作，以有效管理危机。这种方法应包括加强政府间合作、提供安全支持、加强州机构以解决不稳定的根本原因。在目前的情况下，蒂努布总统可以在州长西米纳拉伊-富巴拉和河流州议会之间发挥调解人的作用，促进问题的解决，确保州政府的顺利运作。

紧急权力的司法监督
为防止紧急状态权力可能被滥用，司法机构应在审查和解释紧急状态下行政行为的合宪性方面发挥积极作用。法院应对任何试图超越宪法限制的行为进行制约，确保紧急状态的宣布不会侵犯民主治理。
立法参与和监督
国民议会不仅应批准紧急状态，还应积极监督其实施。这种监督作用将确保紧急措施保持适度、临时和必要，以便在不超越宪法界限的情况下恢复秩序。

结论

宣布紧急状态是宪法批准的一种手段，用于应对尼日利亚公共秩序和国家安全面临的重大威胁。虽然 1999 年《宪法》第 305 条授权总统实施紧急措施，但行使这种权力必须在宪法规定的范围内，特别是那些维护民主治理、联邦制和权力分立的规定。

在这种情况下，尽管蒂努布总统宣布河流州进入紧急状态属于其宪法授权范围，但暂停州长、副州长和州议会的职务则超出了行政权力的许可范围。尼日利亚《宪法》并未赋予总统以紧急状态为借口解除或暂停正式当选的州官员职务的单方面权力。这种行为损害了州机构的独立性，破坏了民主规范，削弱了联邦治理结构。

为了维护宪法的完整性，紧急状态期间的任何联邦干预都应严格限于恢复秩序所必需的安全和行政措施，而不干涉受影响州的合法治理结构。在运用紧急权力时，法治必须始终处于至高无上的地位，确保宪政民主即使在危机时期也能得到保障。

Felicia Ayeomoni 为 Adeola Oyinlade & Co.

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[1] https://www.reuters.com/world/africa/nigerian-president-declares-state-emergency-oil-producing-rivers-state-2025-03-18/ 访问 19^第 2025 年 3 月。

[2] https://www.liberties.eu/en/stories/state-of-emergency/44692 访问 19^第 2025 年 3 月。

[3] 1999 年《尼日利亚联邦共和国宪法》（修订版）第 305 (1) 条。

[4] 1999 年《尼日利亚联邦共和国宪法》（修订版）第 305 (2) 条。